建立统一、开放、互信、多元的智慧政府采购生态系统

【一家之言】 建立统一、开放、互信、多元的智慧政府采购生态系统   ■ 向冰   当前政府采购电子化平台正在全国范围内逐渐普及。政府采购电子化平台主要由集中采购机构或采购监管机构承建。政府采购电子化平台的建设初衷是充分利用现代科技手段,实现政府采购远程化、数字化、智能化,缩短政府采购周期,降低政府采购交易成本,更进一步优化营商环境,打通制约经济循环的关键堵点,加快形成全国统一大市场。   但是,随着全国各地推广应用政府采购电子化平台,越来越多的供应商面临这样一种困境:他们每使用一个政府采购平台参与投标活动,通常都需要注册账号、办理CA证书,同时需要在当地政府采购平台下载投标文件编制软件。有些常年参加政府采购的供应商有几十个甚至上百个CA证书。与此同时,有些供应商的电脑桌面上更是布满了不同平台的投标文件编制软件。更让供应商抓狂的是,他们经常把这些软件、工具搞混淆,以至于在投标、开标以及评审环节时常出现意想不到的问题,导致他们失去一些项目的竞争机会,而这些项目的预算金额少则几十万元,多则几百万甚至上千万元。   政府采购社会代理机构也面临同样的问题。如果需要在不同的地方执业,代理机构就必须了解不同地方政府采购平台如何操作,其业务人员必须学习在不同的系统中制作采购文件、组织开标和评审。另一个更为严峻的问题是,代理机构使用不同平台代理的项目,项目档案都分散存储在不同的平台上,代理机构自己并没有这些项目的原始档案数据,这些数据一旦丢失,损失难以估计。有的代理机构有心搭建自己的信息化管理系统,面对现实却有心无力,造成公司内部管理困难,对外拓展业务的成本更是居高不下。   为了解决上述问题,一些省份开始推行全省一体化政府采购平台,希望借助省级财政的力量,实现省域内所有政府采购参与者使用同一个平台。这样一来,至少在本省内,供应商可以使用一种投标文件编制软件,所有的代理机构也只需使用全省一体化平台办理业务。但现实情况是,大多数省份在推进一体化采购平台时都遇到很大的阻力。究其原因,主要存在以下几个方面的问题。   首先,省级政府采购一体化平台通常包含省市县三级数万家预算单位、数千家代理机构及数百万家供应商,用一套系统来涵盖这么多用户的个性化需求,实现难度非常大。如果用户提出的问题都尽量满足,那么系统将会无限复杂,平台建设运营公司的服务成本也将是天文数字;如果不满足用户的个性化要求,则用户满意度很差。   其次,省级平台建设者往往只选择一个公司来开发和运营平台。这些公司为了取得某个省级平台的建设资格,不惜低价竞争,其中标价格往往远低于成本价,其目的就是将其他对手挤出市场,形成一家独大的垄断局面。但盈利是企业的最终目的,有些中标企业后期如果通过各种隐性收费手段牟利,或将给平台建设单位带来潜在的廉政风险。   最后,平台开发商垄断某地市场后,没有了竞争,其在产品升级换代及后续服务方面,缺乏积极性,平台建设方(或采购方)的用户体验也随之下降,而其他有能力提供更好产品、更优质服务的供应商被挡在门外,无法进入该市场。   要破解上述难题,就必须重新思考政府采购平台的建设模式,将此前政府自建、自管平台模式转为开放型平台建设模式,并在全国范围内构建标准统一的智慧化政府采购生态系统,由政府推进资源整合、促进市场竞争,让市场在资源配置中起决定性作用。   开放型政府采购平台如何建?在建设形式上,笔者认为可以参考证券交易平台建设模式。在证券交易体系中,各个券商都有自己的券商交易系统,而股民仅需使用同花顺、东方财富等终端系统,就可以参与股票交易。如果全国政府采购系统开发商按照统一的交易规则开发出各具特色的政府采购应用终端,各个政府采购代理机构、供应商只需选择自己认可的应用终端,仅需一套账号、一个CA证书即可参加全国任何地方的政府采购项目。形成这样的格局后,软件开发商必然将更多精力投入到平台及系统研发中,开发出更加贴近用户需求的产品,提供更加优质的服务,并在竞争中赢得先机,从而形成多元智慧的政府采购生态系统。   但是,与证券交易相比,政府采购的交易形式相对复杂,尤其在招投标过程中,系统还需对供应商资格、响应文件的符合性进行审查,并按照评审标准进行打分,有的项目还需要进行磋商谈判。因此,要构建这样的一个平台,就必须有统一的标准规范、开放的体系架构、互信的授权机制,这样才能建成多元的智慧生态系统。   统一标准规范   只有做到书同文、车同轨,才有可能打破地方保护和市场藩篱,形成全国统一大市场。建立统一、开放、互信、多元的智慧政府采购生态系统,需要对政府采购的交易数据、采购文件及响应文件结构、政府采购软件系统的功能、数据交换方式、政府采购交易流程和环境等进行标准化建设,让业务数据和文件在各个系统之间无障碍流通。   制定交易数据规范,则需要对政府采购的各个环节的数据进行定义,包括但不限于对采购人、供应商、代理机构、评审专家、项目信息、项目公告信息、招投评过程信息、采购合同要素信息、验收结果要素信息等数据的数据源、代码标准集等进行定义,以保障各个系统间数据互通无障碍。   规范采购文件、响应文件结构,则需要对政府采购的采购文件和供应商响应文件的结构和格式进行定义。需要注意的是,要实现政府采购智能化,采购文件和响应文件应进行结构化设计。如果采购文件和响应文件采用Word、PDF等非结构化文件格式,系统则难以对文件内容进行自动识别、自动抓取。这样一来,系统更是难以完成自动唱标、自动关联响应内容等。使用结构化文件,则应在不同系统间建立标准规范。这样一来,代理机构的交易系统和供应商的投标系统就不再相互制约。   规范政府采购系统的功能,则是将系统在执行采购任务时的一系列操作予以标准化,以免系统之间信息流通不畅,从而影响项目开展。   制定数据交换标准,即针对系统之间的数据交换方式和格式制定标准规范。如:制定采购项目信息获取、公告推送标准,制定采购文件及评审报告上传、下载标准,制定成交结果、合同信息及验收信息推送标准等。   规范政府采购交易流程和环境,则是对政府采购各参与方工作流程进行标准化设计。如:对远程开评标和现场开评标场地的布局规划、现场设备(包括监控、门禁、开评标电脑等设施)的参数和设备部署、维护等进行规定。   建立开放的体系架构   如何在统一的标准规范基础上,突破传统思维,构建一个开放的政府采购平台呢?   要回答这个问题,不妨先回顾一下现有平台的弊端:最初的政府采购平台大多是由集中采购代理机构建设,实现了集采项目部分流程电子化,然而大部分社会代理机构仍通过线下方式执行采购项目。近年来,越来越多的监管部门承建政府采购平台,实现集中采购和分散采购项目在同一平台上运行。但无论是集采机构搭建的平台,还是财政部门搭建的平台,都有一个共性:平台是封闭的。平台的封闭属性导致代理机构和供应商都必须使用某一特定的平台,方能参与该平台上运行的项目。   因此,打造一个开放的政府采购平台需要解决的核心问题便是开放原本封闭的系统,让代理机构和供应商自主选择适合自身业务的交易平台,并通过这一平台参与全国所有地区的政府采购项目交易。   笔者认为,新架构自下而上可分为三个层次,分别是财政内网业务集群、交易枢纽中心、交易执行平台集群。   财政内网业务集群即各级运行在财政内网上的与采购相关的业务系统,包括采购预算管理系统、采购计划备案系统等,完成备案后的项目可通过财政内网的网关推送到集采机构、代理机构平台。各级财政部门通过采购监督系统监督本级政府采购的执行情况。完成交易的项目通过财政内网支付系统完成支付。上述业务系统由财政部门承建,运行在财政内网。   交易枢纽中心是联通各个业务系统的核心系统,起到上通下达的作用。交易枢纽中心向供应商投标系统提供供应商注册、CA证书办理、采购文件获取、响应文件上传等服务;向采购代理机构业务管理系统提供采购项目信息获取、项目公告发布、专家抽取、供应商名单获取、项目采购结果数据回传等服务;向各地预算一体化管理系统提供采购项目备案信息上传、代理机构在线委托等服务;向各地政府采购网提供政府采购项目公告信息更新同步服务;向各地政府采购监管系统提供政府采购数据和项目档案信息同步服务;向各个业务系统提供用户主体认证和CA互认等服务。   交易执行平台对代理机构和供应商开放。不同的代理机构根据自身的业务特征选择适合自己的交易执行系统,不同的交易执行系统通过统一的互联网网关访问交易枢纽中心,获取采购人委托的项目信息。代理机构将制作的采购文件通过互联网网关自动推送到政府采购网发布公告。代理机构通过与枢纽中心交互完成专家抽取、读取供应商的响应文件、组织开评标以及发布成交公告等工作。供应商也可自主选择某一平台厂商的终端,原则上使用一个终端即可参与全国所有项目的交易。供应商终端和代理机构系统采用同样的机制和交易枢纽中心通讯。   构建互信的安全机制   上述架构极为复杂,要确保内网系统的安全运行,同时确保不同厂家开发的交易执行系统能够与财政内网系统之间发生业务数据交换,就必须要建立一套安全互信机制。笔者认为,该机制包括业务系统注册管理、网关访问控制、鉴权和认证访问控制等。   在这一机制中,应用注册中心的作用是根据统一规则对请求注册的应用进行合法性验证,获得注册中心授权的应用才能访问枢纽中心。任何未经注册中心授权的第三方应用试图访问枢纽中心都会被视为非法入侵并被阻断;应用访问网关是代理机构业务系统和供应商应用系统访问交易枢纽中心的唯一入口。网关根据路由配置将外界访问的请求转发到具体的服务器上。   代理机构业务系统和供应商应用系统第一次请求访问交易枢纽中心的服务时,交易枢纽中心需要对请求进行验证,验证通过后,系统调用加密算法生成一个Token(服务端生成的字符串,以作客户端进行请求的令牌),下次请求再发生时,交易枢纽中心会对Token串进行解密校验。此外,交易枢纽中心还可以通过SSL加密和数字签名等技术加强数据传输的安全性。   综上所述,一个建立在统一基础标准之上的开放架构将引导国内优秀的软件开发商利用各自的技术优势,开发出各具特色的应用服务。这样一来,代理机构和供应商有充分自主选择应用的机会。同时,代理机构和供应商只需要选择一个合适自己的系统,就可以参与全国的政府采购项目,不需要在不同政府采购平台之间反复切换,从根本上打破地方保护和市场分割,打通制约经济循环的关键堵点,促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。只有提供这样一种自由竞争的市场格局,各软件厂商才能把精力专注于创新,朝着更加智能化、智慧化的方向努力,才能在竞争中获得更多的商机,进而构建一个百花齐放、百家争鸣的智慧化政府采购生态系统。   (作者单位:成都布络软件技术有限公司)

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